Documentos de Política de Gobernanza Pública de la OCDE Nº 26
Las tendencias globales hacen que la contratación pública asuma una función más compleja que nunca, que va a requerir un conjunto de habilidades más complejo para los agentes de contratación pública que implementan los procedimientos de contratación pública.
La capacidad de profesionalización de los agentes de contratación pública es un elemento crucial de un sistema de contratación sólido que brinde eficiencia y eficacia en el uso de fondos públicos. Por lo tanto, la profesionalización de estos agentes se ha convertido en una prioridad en las reformas de contratación pública de los países. Si bien se han observado mejoras importantes en los últimos años, se requieren más acciones.
Este documento de política busca ayudar a los responsables de las políticas de contratación a profesionalizar a estos agentes públicos proporcionando buenas prácticas de los países de la OCDE.
El Documento Professionalising the public procurement workforce: A review of current initiatives and challenges | en | OECD se centra en analizar los elementos principales de profesionalización de los agentes contratación pública que se están llevando en cabo en países que forman parte de la OCDE, de la UE y países no pertenecientes a la OCDE como Indonesia, Perú y Marruecos.
El análisis se basa en una investigación documental y en los datos recopilados a través de:
- La Encuesta de la OCDE sobre Profesionalización de 2020
- La Encuesta de la OCDE de 2018 sobre el Aplicación de la Recomendación de la OCDE de 2015 sobre contratación pública
1. Evaluar el estado actual del nivel de profesionalización de los agentes de contratación pública
2. Establecer y desarrollar una Estrategia de profesionalización
3. Desarrollar modelos de competencia y marcos de certificación
4. Reforzar los sistemas de desarrollo de capacidades
5. Establecer mecanismos de incentivos para atraer y retener al personal de contratación pública
6. Promover una mayor colaboración con centros de conocimiento
La contratación pública ha asumido un papel esencial durante la crisis mundial de la pandemia de COVID-19 garantizando en todo momento la cadena de suministros en los peores momentos vividos, función que continua desempeñando si cabe aún con más fuerza durante la fase de recuperación post COVID-19.
Esta situación atribuye a la contratación pública un papel decisivo donde cada día se exigen más habilidades a los agentes encargados de la contratación pública,”no solo se espera de ellos que tengan conocimientos y habilidades técnicas, como el marco regulatorio, la investigación, el análisis de mercado, la redacción de documentos de licitación, sino también la gestión y negociación de proyectos”.
El primer paso que debe darse para avanzar en la profesionalización consiste en evaluar el nivel actual de los profesionales dedicados a la contratación pública desde dos ángulos:
- El sistema de profesionalización
- El nivel de capacitación de los agentes de la contratación pública
ProcurCompEu consta de tres elementos:
Que describe 30 competencias distribuidas en niveles de competencia (conocimientos, habilidades y actitudes) que los profesionales de compras públicas deben demostrar para desempeñar su trabajo de manera efectiva y eficiente.
Las competencias se agrupan en dos categorías principales: competencias específicas de contratación y competencias soft. Luego, las categorías se dividen en seis grupos, tres por categoría:
- Horizontal: 9 competencias aplicables a todas las etapas del ciclo de vida de la contratación pública.
- Pre-adjudicación: 6 competencias requeridas para realizar todas las tareas y actividades que tienen lugar antes de la adjudicación de un contrato público.
- Post-adjudicación: 4 competencias necesarias para la gestión del contrato tras la adjudicación de un contrato público.
- Personal: 4 componentes sobre comportamientos, habilidades y atributos que deben poseer los profesionales de la contratación pública, así como la mentalidad que deben mostrar según su perfil laboral.
- Personas: 3 competencias que permiten a los profesionales de la contratación pública interactuar y cooperar con otros profesionales, y hacerlo de la manera más profesional.
- Desempeño: 4 competencias que los profesionales de la contratación pública deben tener en cuenta en los procedimientos de contratación pública.
- Un cuestionario de autoevaluación.
- Plantillas para perfiles de trabajo.
- Una herramienta de cálculo para computar los resultados de las evaluaciones individuales y organizacionales.
Del mismo modo, tanto la Recomendación de la OCDE sobre contratación pública de 2015 como la Recomendación de la OCDE sobre Liderazgo y Capacidad del Servicio Público adoptada en 2019, ponen el acento en la necesidad de un servicio público profesional, capaz y receptivo, subrayando que es un impulsor fundamental de la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas. Esto incluye identificar y desarrollar habilidades y competencias y establecer políticas de recursos humanos para atraer y retener a personal cualificado y a evaluar el desempeño (OCDE, 2019) mediante la utilización de metodologías para la evaluación de los sistemas de contratación pública (MAPS) creada por una iniciativa conjunta entre el Banco Mundial y el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE. MAPS es una herramienta universal para evaluar cualquier sistema de compras públicas en cualquier parte del mundo.
En 2021, la Secretaría de la Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Compras (MAPS) lanzó oficialmente un Módulo Complementario sobre Profesionalización de las Compras Públicas. Este módulo pretende ayudar a los gobiernos a evaluar el nivel actual de profesionalización de la fuerza laboral de contratación pública con cuatro pilares que consisten en 10 indicadores principales y 21 subindicadores:
Para ello se recomienda:
- Antecedentes / Contexto,
- Principales desafíos y brechas identificados,
- Visión / objetivo,
- Período de implementación,
- Entidades y partes interesadas clave (funciones y responsabilidades),
- Alineación con otras estrategias sectoriales y nacionales de desarrollo sostenible,
- Recursos financieros y
- Plan de seguimiento.
D. Monitorear la implementación. Del análisis realizado por la OCDE se ha destacado que es fundamental implementar el monitoreo y evaluación (M&E) durante la implementación de la estrategia y al final de la implementación. M&E es un proceso que se lleva a cabo para comprender si los objetivos se cumplieron con respecto a los objetivos y cómo se pueden mejorar y permite replicar buenas prácticas y prevenir errores y malos resultados a través de los datos recopilados.
1. Objetivo estratégico:
- A. Incrementar la profesionalización de los agentes intervinientes en la contratación pública
2. Objetivos operativos:
- A. Promover la formación en materia de contratación pública del personal del sector público, especialmente en aquellas entidades que carecen de personal especializado, y del personal de entidades privadas.
- B. Impulsar el incremento de la capacitación en materia de contratación pública requerida para el acceso al empleo público.
- C. Promover una adecuada carrera profesional de los empleados públicos con competencias en materia de contratación.
Como se señala en este Documento de Política de Gobernanza Pública, el desarrollo de un modelo de competencias y un marco de certificación es una medida eficaz para reconocer la contratación pública como una tarea profesional y reforzar las habilidades y competencias de los agentes de contratación pública.
Para la OCDE, la contratación pública es un proceso multidisciplinar que requiere habilidades y competencias específicas, que incluyen no solo habilidades técnicas (análisis de mercado, preparación de documentos de licitación y contrato, evaluación de licitaciones, gestión de contratos, etc.) sino también habilidades complementarias (comunicación, negociación, gestión de proyectos, etc.), que se conocen más como cognitivas, competencias sociales y conductuales (OCDE, 2021).
Estas habilidades y competencias deben estar claramente definidas para garantizar el funcionamiento sólido y eficaz del sistema de contratación pública. De ahí que:
- A. Un modelo de competencia recoge las habilidades y sus niveles de capacidad que se requieren para la dirección estratégica general de una organización.
- B. Un marco de certificación certifica el nivel de habilidades y competencias adquiridas por los agentes de contratación pública
Estos mecanismos van a permitir a los agentes de contratación identificar las carencias de habilidades y mejorar sus conocimientos y habilidades a través de una formación específica sobre las competencias requeridas en el marco de las certificaciones, lo que va a contribuir a reconocer la contratación publica como una tarea profesional.
Del resultado del análisis de este Documento, se deduce que todavía no es práctica común en el mundo establecer un modelo de competencias y un marco de certificación en el ámbito de la contratación pública. En 2020 el 41 % de los países de la OCDE había introducido un modelo de competencias, mientras que el mismo indicador estaba lejos de un marco de certificación (OCDE, 2021). Sin embargo, se espera que el ProcurCompEu, así como los proyectos emblemáticos de reforma de la profesionalización, impulsen el impulso en los próximos años.
La OCDE analiza las iniciativas que los países han llevado a cabo para reforzar la capacidad de los agentes de contratación pública a través, principalmente, la realización de cursos de capacitación y asistencia metodológica.
Pone como ejemplo ChileCompra que incorpora una capacitación obligatoria alineada con el marco de certificación como parte de los requisitos que tienen tener los agentes de contratación pública para acceder a su sistema de contratación electrónica, tal como se expuso en el panel “Gobernanza y profesionalización en la contratación pública” del XII Congreso Internacional de Contratación Pública, organizado por la Universidad de Castilla la Mancha y el Observatorio de Contratación Pública (ObCP) celebrado este año en Cuenca.
Conviene señalar que si bien, por parte de las autoridades de los países, se ha realizado un esfuerzo en realizar planes de estudios de capacitación, no es menos cierto, que se tienen que incidir en mejorar esa capacitación en algunas áreas específicas como por ejemplo en materia de innovación pública. El estudio realizado recoge que el uso de la contratación de innovación es limitado destacando que el importe total de la contratación de I+D de los 27 países de la UE encuestados ascendió a 12 200 millones EUR en 2018, lo que corresponde al 0,54 % de la contratación pública total o al 0,09 % del PIB.
Otra de las cuestiones que pone de manifiesto este documento es la necesidad de formación en contratación pública para altos funcionarios. Destaca que la Recomendación de la OCDE sobre Liderazgo y Capacidad del Servicio Público adoptada en 2019 define a los servidores públicos de alto nivel como servidores públicos que toman decisiones y ejercen influencia en los niveles jerárquicos más altos del servicio público, y llama a desarrollar más las capacidades de liderazgo de los altos cargos actuales y potenciales. (OCDE, 2019). En el contexto de la contratación pública, la alta dirección, como el presidente, el director general, el director ejecutivo o cualquier otro miembro de la junta de los órganos ejecutivos de los poderes adjudicadores, juega un papel clave y ejerce un fuerte liderazgo en la promoción de la posición estratégica de la contratación pública dentro de cada organización. Deben ser conscientes del papel de las compras públicas como herramientas estratégicas para el gasto público eficiente, así como la contribución a la agenda de los ODS.
En España, se ha realizado un análisis del nivel de experto de capacitación. En el mes febrero y hasta abril de 2022, el Ministerio de Hacienda y Función Pública de España, junto con el lnstituto de Estudios Fiscales de España, desarrollaron el Curso de Alta Especialización en Contratación Pública, una iniciativa formativa basada en ProcurCompEu, participando 30 altos funcionarios del Ministerio de Hacienda, todos ellos ya expertos en contratación pública. Tras la evaluación y mejora del programa ofrecido en el curso se han planteado como objetivos futuros a implementar en esta formación: aumentar el número de cursos por año y en diferentes instituciones de formación, incrementar el número de participantes e invitar a agentes del sector privado, colaborar con Universidades e impartir cursos en las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. El objetivo que se ha propuesto en nuestro país es trabajar conjuntamente para crear una certificación de especialización en compras públicas para servidores públicos y otra para especialistas privados.
Para la OCDE constituye un pilar clave para fortalecer los sistemas de capacitación de los agentes de compras públicas.
Es una herramienta útil para ayudar a los funcionarios de contratación pública a realizar sus tareas diarias de manera eficaz y complementa los cursos de formación, tales como manuales y directrices, plantillas estandarizadas y mesas de ayuda. Desde la UE se está llevando a cabo un asesoramiento directo a las autoridades contratantes en los procedimientos de contratación más complejos a través de una serie de guías y manuales como: Buying Green (2016), EU GPP criteria, LCC Tools, Buying Social (2021), la Guidance on Innovation Procurement (2021) y la European Assistance for Innovation Procurement (EAFIP) sobre Compra Pública de Innovación.
- Incentivos financieros: salarios, primas vinculadas al rendimiento, pensiones, asignaciones, y
- Incentivos no financieros: desarrollo profesional mediante cursos de capacitación y certificación, reconocimiento y premios laborales y condiciones de trabajo.
Entre los incentivos no financieros se ha comprobado que no es todavía una práctica común establecer objetivos de contratación específicos para las evaluaciones de desempeño. El sistema de medición del desempeño se utiliza mas para proporcionar comentarios constructivos que para el desarrollo profesional (Comisión Europea 2020), siendo necesario implantarlos en las organizaciones.
Otro de los objetivos que destaca el análisis realizado en este documento, ha sido la necesidad de establecer mecanismos de gestión del desempeño para fomentar el uso de la contratación pública para diferentes objetivos políticos dirigidos a adquisición de bienes y servicios más sostenibles e innovadores, viendo necesario incluir, por ejemplo, como objetivo, la contratación de innovación entre uno de los objetivos profesionales de los compradores públicos, superando de esta manera la aversión al riesgo de introducir nuevos esquemas de contratación.
El establecimiento de redes profesionales donde intercambiar ideas, problemas y soluciones también es otro incentivo no financiero a tener en cuenta. Como ejemplo de este tipo de incentivo procede destacar la experiencia realizada bajo la iniciativa de la CE, el proyecto Procure2Innovate financiado por la CE y que apoya los centros de competencia para la adquisición de innovación en 10 países de la Unión Europea: cinco ya establecidos en Austria, Alemania, los Países Bajos, España y Suecia, y cinco nuevos que se establecerán en Estonia , Grecia, Irlanda, Italia y Portugal (Procure2Innovate,n.d).
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública reconoce la importancia de estas interacciones e insta a los países a promover enfoques de colaboración con los centros de conocimiento para mejorar las habilidades y competencias (OCDE, 2015), llevando a cabo programas de investigación, talleres y seminarios conjuntos sobre contratación pública, cursos y programas de grado en las universidades, concursos de tesis, programas de pasantía.
Como dato a destacar, señalar que, en 2020, el 79 % de los países de la OCDE habían adoptado algún enfoque colaborativo con los centros de conocimiento, en comparación con el 74 % en 2018.
Resulta necesario conocer las herramientas que la normativa tanto comunitaria como nacional ha puesto a disposición de la Administración para llevar a cabo la compra pública de innovación, así como abordar la cuestión desde un enfoque eminentemente práctico.
El próximo 24 de febrero tendrá lugar en formato on line a través de la plataforma de formación del Despacho de Javier Vázquez una formación en directo de 3 horas de duración que trabaja estas competencias ProcurCompEu
- 6. CONTRATACIÓN DE INNOVACIÓN
- 10. EVALUACIÓN DE NECESIDADES
- 11. ANÁLISIS Y CONSULTAS DE MERCADO
Y que al finalizarlo:
- Te ofrecerá una visión general sobre los procesos de compra de innovación que te servirá para contar con seguridad jurídica para su utilización.
- Te permitirá identificar la necesidad de tu entidad.
- Aprenderás a realizar de forma efectiva Consultas Preliminares de Mercado, Compra Pública Precomercial y el procedimiento de Asociación para la Innovación.
- Aprenderás la normativa europea y nacional que recoge la CPI.
- Te permitirá conocer las cuestiones prácticas que se suscitan durante la tramitación de un procedimiento de Compra Pública de Innovación.